Propunerea directorului AEP, Adrian Țuțuianu, de modificare a legii partidelor este neconstituțională

AEP a pus în consultare publică un nou proiect al legii partidelor, iar una dintre prevederile sale intră în conflict direct cu Constituția.

Consider neconstituțională propunerea de instituire a unui număr minim de 100 de membri fondatori pentru constituirea unui partid politic, prevăzută de art. 46 alin. (7) din proiect, întrucât aceasta reprezintă o restrângere nejustificată și disproporționată a libertății de asociere politică garantate de art. 40 alin. (1) din Constituția României.

Nu se pune problema nici vorbă de cantitativ. Nu se pune întrebarea dacă 100 de persoane reprezintă, în abstract, un număr „mare” sau „mic”. Pun problema următoare: dacă statul poate împiedica un grup de cetățeni care îndeplinește condițiile legale să constituie un partid politic. Iar asta doar pentru că grupul nu a atins încă un prag de reprezentativitate stabilit arbitrar, înainte chiar ca partidul să existe și să poată intra în competiția politică.

1. Constituția garantează libera asociere politică fără asociere condiționată de o potențială reprezentativitate preexistentă

Art. 40 alin. (1) din Constituție consacră expres faptul că cetățenii se pot asocia liber în partide politice.

Consecința juridică este crucială: orice prag numeric stabilit de legiuitor reprezintă o condiționare a exercitării dreptului de asociere și trebuie să treacă testul de proporționalitate impus de art. 53 din Constituție.

Constituția stabilește ea însăși limitele materiale ale acestei libertăți, interzicând, între altele, partidele care militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranității, integrității sau independenței României (!).

În consecință, regula constituțională este libertatea de asociere politică.

Un grup de trei, zece, cincizeci sau nouăzeci și nouă de cetățeni care dorește să se asocieze într-un partid politic exercită aceeași libertate fundamentală. Numărul redus al persoanelor care împărtășesc inițial o anumită opțiune politică nu face acea opțiune mai puțin protejată constituțional.

Pluralismul presupune tocmai posibilitatea apariției unor formațiuni politice care, la momentul constituirii, sunt minoritare, locale, noi sau lipsite de notorietate.

2. Proiectul reintroduce, în esență, problema constituțională soluționată de CCR în 2015

Problema prezintă o asemănare directă cu cea soluționată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 75 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial nr. 265 din 21 aprilie 2015.

Merită să vă amintesc cine a declanșat acea decizie: Partidul Pirat România a ridicat excepția de neconstituționalitate și a câștigat la CCR, schimbând astfel legea partidelor politice.

La acel moment, legea condiționa constituirea unui partid de existența a cel puțin 25.000 de membri fondatori, cu o anumită dispersie teritorială. Curtea a calificat expres această condiție drept o ingerință a autorităților statului asupra dreptului de asociere și a supus-o testului de proporționalitate.

Curtea a constatat că, deși asigurarea unei anumite reprezentativități putea constitui un scop legitim, condiția impusă pentru constituirea partidului nu era necesară într-o societate democratică și avea caracter excesiv și disproporționat.

Merită citate pasajele esențiale ale deciziei, pentru că ele nu lasă loc de interpretare.

Curtea a constatat, la paragraful 31, că obiectivele invocate de legiuitor își găsesc deja rezolvarea în alte legi:

„legislaţia în vigoare conţine suficiente elemente, de natura unor garanţii cu rolul de a limita riscul fragmentării excesive a reprezentării parlamentare sau al supraîncărcării bugetului de stat cu cheltuieli destinate finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale. Posibilele efecte negative ce ar apărea în lipsa adoptării măsurii legale examinate sunt, deci, contracarate prin existenţa unor instrumente legale adecvate, astfel că această condiţie nu îşi mai găseşte raţiunea."

Apoi Curtea a fixat două repere obligatorii pentru legiuitor.

Primul, la paragraful 33:

„pentru stabilirea şi păstrarea echilibrului corect, legiuitorul trebuie să recurgă la ingerinţa cea mai redusă asupra dreptului de asociere."

Al doilea, la paragraful 39:

„În consecinţă, pentru îndepărtarea viciului de neconstituţionalitate, legiuitorul, în cadrul marjei sale limitate de apreciere, va trebui să reexamineze dispoziţiile art. 19 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 în sensul reducerii numărului minim de membri fondatori semnatari ai listelor de susţinere pentru înregistrarea unui partid politic, asigurându-se că sunt îndeplinite toate cerinţele ce justifică această ingerinţă a autorităţii statale asupra dreptului de asociere."

Aceste pasaje sunt decisive pentru evaluarea actualului proiect. Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii, iar obligativitatea privește nu doar dispozitivul, ci și considerentele. Direcția trasată de Curte legiuitorului este una singură: reducerea numărului minim de fondatori și alegerea ingerinței celei mai reduse asupra dreptului de asociere. Legiuitorul a executat această obligație în 2015, coborând pragul la 3.

Propunerea AEP face exact operațiunea inversă: majorează pragul de peste 30 de ori față de soluția aleasă tocmai pentru înlăturarea viciului de neconstituționalitate. O condiție de 100 de fondatori nu poate fi, prin definiție, „ingerința cea mai redusă" câtă vreme legislația a funcționat un deceniu cu pragul de 3, fără ca vreun pericol social concret să fi fost demonstrat între timp.

Raționamentul constituțional este relevant și pentru actuala propunere.

Desigur, 100 nu este 25.000. Dar diferența cantitativă nu înlătură problema de principiu și cadru. Și pragul de 100 constituie o ingerință în exercitarea art. 40 din Constituție, deoarece 3, 10 sau 99 de cetățeni care doresc să constituie un partid sunt împiedicați juridic să o facă exclusiv pentru că nu au atras încă suficiente persoane în organizația pe care tocmai încearcă să o constituie.

Prin urmare, întrebarea constituțională rămâne aceeași: este această ingerință necesară într-o societate democratică și proporțională cu un scop legitim?

3. Reprezentativitatea trebuie verificată doar prin alegeri. Nu poate condiționa existența partidului.

Un partid politic nu trebuie să demonstreze că este reprezentativ pentru a avea dreptul să existe. El trebuie să demonstreze că este reprezentativ pentru a obține reprezentare politică prin alegeri.

Acestea sunt două probleme juridice fundamental diferite.

Pragurile electorale, condițiile pentru obținerea mandatelor, condițiile privind finanțarea publică și celelalte mecanisme electorale sunt instrumentele prin care statul poate evita fragmentarea excesivă a reprezentării politice.

Condiționarea însăși a existenței juridice a partidului de existența prealabilă a 100 de membri mută nejustificat testul reprezentativității din sfera competiției electorale în sfera exercitării unui drept fundamental.

Exact această distincție rezultă din logica Deciziei CCR nr. 75/2015. Curtea a observat că probleme precum fragmentarea parlamentară și finanțarea partidelor de la buget pot fi soluționate prin legislația electorală și prin legislația privind finanțarea partidelor, fără a fi necesară împiedicarea constituirii lor.

Un partid format din trei persoane poate obține trei voturi sau trei milioane de voturi. Această chestiune trebuie decisă de cetățeni prin vot.

4. Pragul actual de trei membri este consecința directă a reformei legislative din 2015

După Decizia CCR nr. 75/2015, legiuitorul a modificat Legea nr. 14/2003 prin Legea nr. 114/2015, stabilind că actul de constituire este semnat de cel puțin trei membri fondatori și că lista trebuie să cuprindă cel puțin trei membri fondatori.

Mai mult, Curtea Constituțională a consemnat ulterior în propria jurisprudență că, prin modificarea legislativă din 2015, a fost eliminată condiția de reprezentativitate la înființarea unui partid politic și a fost instituită regula celor „cel puțin 3 membri fondatori”.

Această evoluție legislativă nu poate fi ignorată.

Este adevărat că Decizia nr. 75/2015 nu a declarat că orice număr mai mare de trei membri este automat neconstituțional. Curtea a declarat neconstituțional pragul concret de 25.000 prin aplicarea testului de proporționalitate. Dar tocmai de aceea, orice revenire la o condiție de reprezentativitate numerică trebuie justificată din nou prin același test constituțional.

Nu este suficient ca legiuitorul să afirme că 100 reprezintă un număr rezonabil. Trebuie demonstrat de ce este necesar ca 99 de cetățeni să nu poată constitui un partid politic, în timp ce 100 pot exercita această libertate.

5. Pragul de 100 nu apare ca necesar pentru atingerea unui scop care nu poate fi realizat prin măsuri mai puțin restrictive

Potrivit testului utilizat chiar de Curtea Constituțională în Decizia nr. 75/2015, trebuie analizat dacă ingerința este prevăzută de lege, urmărește un scop legitim, este adecvată, este necesară într-o societate democratică și păstrează un just echilibru între interesul general și dreptul individual.

Pragul de 100 întâmpină dificultăți tocmai la condițiile necesității și proporționalității.

• Dacă scopul urmărit este evitarea partidelor fictive, acesta poate fi realizat prin verificarea realității actelor de constituire și prin sancționarea fraudei.
• Dacă scopul este evitarea aglomerării buletinelor de vot, problema poate fi reglementată prin legislația electorală și prin condițiile de participare la un anumit scrutin.
• Dacă scopul este evitarea finanțării publice a unor partide lipsite de susținere electorală, finanțarea poate fi condiționată de rezultatele electorale.
• Dacă scopul este evitarea partidelor inactive, legea poate reglementa criterii rezonabile privind inactivitatea și dizolvarea.

Niciunul dintre aceste obiective nu necesită interzicerea constituirii unui partid de către un grup de cetățeni numai pentru că acesta are mai puțin de 100 de membri.

Există, așadar, măsuri evident mai puțin restrictive pentru atingerea obiectivelor legitime ale statului.

6. Proiectul este contradictoriu chiar în raport cu propriile principii

Proiectul afirmă, la art. 1 alin. (1), că partidele politice sunt constituite prin „libera asociere” a cetățenilor, iar alin. (2) stabilește că organizarea și funcționarea lor se întemeiază inclusiv pe libertatea de asociere și pluralismul politic.

În același timp, art. 46 alin. (7) condiționează dobândirea personalității juridice de existența a cel puțin 100 de fondatori.

Rezultă o contradicție evidentă între principiul proclamat și mecanismul juridic instituit: asocierea este declarată „liberă”, dar un grup de 99 de cetățeni nu poate dobândi forma juridică specifică prin care Constituția garantează exercitarea colectivă a libertății lor politice.

7. Dreptul la asociere politică protejează în special grupurile politice minoritare

Libertatea de asociere nu există numai pentru organizațiile care sunt deja populare.

Dimpotrivă, protecția constituțională a pluralismului are o importanță deosebită pentru grupurile mici, pentru ideile politice noi și pentru formațiunile care contestă partidele deja consacrate.

Dacă accesul la personalitate juridică este condiționat de demonstrarea unei susțineri numerice prealabile, legea avantajează indirect actorii politici existenți și ridică o barieră de intrare pentru competitorii noi.

Un partid politic poate începe cu trei membri și poate crește ulterior la mii sau milioane de simpatizanți. Constituția protejează posibilitatea începerii acestui proces, iar electoratului îi revine dreptul de a decide dacă respectiva formațiune merită sau nu susținere.

8. Obligativitatea pregătirii financiar-contabile în organele partidului este o altă condiție cu potențial neconstituțional

Art. 17 alin. (3) din proiect impune ca cel puțin un membru al organului de control al gestiunii să aibă pregătire financiar-contabilă. Această cerință nu poate fi citită izolat. Art. 9 alin. (4) face din organul de control al gestiunii un organ obligatoriu al partidului, constituit atât la nivel central, cât și la nivelul fiecărei organizații teritoriale. Iar art. 17 alin. (4) interzice membrilor acestui organ să exercite orice altă funcție în cadrul partidului.

Efectul cumulat este următorul: un partid politic nu se poate organiza legal decât dacă are printre membri persoane cu o anumită calificare profesională, dedicate exclusiv acestei funcții, potențial la fiecare nivel de organizare teritorială.

Constituția garantează cetățenilor dreptul de a se asocia liber în partide politice, nu dreptul de a se asocia cu condiția de a avea în componență anumite profesii. Un grup de muncitori, agricultori, artiști sau ingineri care dorește să constituie un partid ar fi împiedicat să își formeze organele statutare valide pentru simplul motiv că niciunul dintre ei nu are pregătire financiar-contabilă. Exercitarea unui drept politic fundamental ajunge astfel să depindă de componența profesională a grupului, ceea ce ridică probleme și din perspectiva egalității în drepturi garantate de art. 16 din Constituție.

În plus, cerința reprezintă o ingerință în autonomia internă a partidelor, componentă a pluralismului politic. Statul poate impune partidelor obligații de transparență și se poate asigura de corectitudinea gestiunii prin control extern. Nu poate însă dicta calificarea profesională a persoanelor alese de membri în organele interne.

Aplicând același test de proporționalitate din Decizia CCR nr. 75/2015, scopul legitim al unei gestiuni financiare corecte poate fi atins prin mijloace evident mai puțin restrictive:

• contabilitatea partidelor se ține oricum potrivit reglementărilor contabile aplicabile, iar serviciile de specialitate pot fi contractate de la profesioniști externi, așa cum procedează orice asociație sau societate;
• controlul finanțării partidelor este deja exercitat de Autoritatea Electorală Permanentă, control extern pe care chiar proiectul îl menține;
• situațiile financiare anuale sunt verificabile, iar nedepunerea lor este deja sancționată, inclusiv prin dizolvarea pentru inactivitate prevăzută de proiect.

Niciunul dintre aceste obiective nu necesită condiționarea organizării interne a partidului de existența unor membri cu o anumită profesie. Ca și în cazul pragului de 100 de fondatori, o problemă administrativă este mutată nejustificat în sfera condițiilor de exercitare a libertății de asociere politică.

In final, pe scurt

Art. 46 alin. (7) din proiect, în măsura în care condiționează constituirea unui partid politic de existența a cel puțin 100 de membri fondatori, ridică o serioasă problemă de neconstituționalitate prin raportare la art. 40 alin. (1), coroborat cu art. 53 din Constituție și cu principiul pluralismului politic.

Prin Decizia nr. 75/2015, Curtea Constituțională a stabilit deja că impunerea unei condiții numerice pentru constituirea partidelor reprezintă o ingerință în libertatea de asociere și că o asemenea ingerință trebuie să fie efectiv necesară și proporțională, simpla invocare a reprezentativității nefiind suficientă.

Actuala legislație permite constituirea unui partid de către cel puțin trei membri fondatori, soluție introdusă în 2015 după declararea neconstituționalității vechiului prag și identificată ulterior chiar de Curtea Constituțională drept eliminare a condiției de reprezentativitate la înființarea partidului.

În lipsa demonstrării unui pericol social concret și a imposibilității utilizării unor mijloace mai puțin restrictive, majorarea pragului de la 3 la 100 de fondatori reprezintă o revenire la logica potrivit căreia cetățeanul trebuie să demonstreze reprezentativitatea unei asocieri politice înainte de a i se permite să o constituie.

Această logică inversează raportul constituțional dintre libertate și restricție.

Într-o democrație pluralistă, statul poate stabili condițiile în care un partid participă la alegeri, obține mandate sau beneficiază de finanțare publică. Nu poate însă transforma popularitatea prealabilă într-o condiție pentru exercitarea însăși a libertății de asociere politică.

Din aceste motive, dispoziția privind pragul minim de 100 de membri fondatori ar trebui eliminată, menținându-se posibilitatea constituirii unui partid politic de către minimum trei cetățeni, potrivit soluției legislative existente. Nu pentru că cifra 3 ar fi consacrată constituțional, ci pentru că este soluția adoptată de legiuitor tocmai pentru a elimina condiția de reprezentativitate sancționată de Curtea Constituțională, iar revenirea la o asemenea condiție nu a fost justificată.